Comunistas.infoComunistas.infoComunistas.info
QUEM SOMOS
ACTUALIDADE
02 DE OUTUBRO DE 2011, DOMINGO
Demétrio Alves
Um documento (muito verde) da reforma da Administração Local
O governo apresentou uma proposta de reforma para a Administração Local, que designou por “documento verde”, afirmando-a como um pilar para a melhoria da gestão territorial e da prestação do serviço público.
O original deste texto encontra-se em http://pracadobocage.wordpress.com/author/deca50/

Esta ideia reformista do governo é apresentada como um “ponto de partida para um debate alargado” e uma base para um “debate nacional com a sociedade civil, os partidos políticos, associações e sindicatos”.

Contudo, analisando o “choque reformista” proposto, bem como as suas entrelinhas, percebe-se que ele é, de facto, o vector de concretização de duas ideias-chave: a aplicação, na Administração Local, do Memorando de Entendimento (MoU) e, por outro lado, a insistência do ministro proponente em algumas referências que tem (pelo menos desde que foi secretário de estado) quanto à organização administrativa territorial e quanto à “democracia local”.

Parece ser importante referir, desde logo, que a reforma, naquilo que tem a ver com a implícita e eventual redução de despesas públicas imposta pelo MoU, e que justificaria a urgência percebida no anúncio governamental (já esboçado aquando do último Congresso da ANMP), é um nado-quase-morto, isto porque só terá consequências efectivas a partir dos fins de 2013 de acordo com a programação governamental. Sejam quais forem as essas consequências.

Isto é, a reforma anunciada, apresentada como urgente e inadiável naquilo que tem a ver com a redução da despesa pública, só terá efeitos quando, de acordo com diversas indicações do próprio governo, já estraremos na fase de recuperação (?), ou seja, lá para 2014-2015! Isto, claro, sem considerar a quase insignificância orçamental das poucas dezenas de milhões de euros que (talvez) se poupem com as medidas anunciadas.

É importante fazer uma reflexão cuidadosa desta proposta de reforma, quanto aos seus méritos eventuais, quanto às suas possíveis debilidades e incoerências, quanto à sua oportunidade e temporização, quanto aos desacordos políticos e ideológicos que suscite, e, obviamente, quanto à legitimidade e constitucionalidade política e legislativa que comporta.

Embora sendo verdade que o partido que dá suporte ao governo em funções, o PSD, defendeu, no seu programa eleitoral, diversas coisas consonantes com aquilo que agora vem apresentar, também não é menos verídico que, de facto, aponta agora para coisas diferentes, ou, pelo menos, mal explicadas.

Num regime democrático e participado a luta política não se encerra com a consumação eleitoral e, por isso, é perfeitamente legítimo pugnar por pontos de vista diferentes dos do governo, tanto mais quando eles se percebam como lesivos dos interesses das comunidades locais.

Ora, o PSD, no domínio do sistema político, defendeu no seu programa eleitoral, e no caso das autarquias locais, que se imporia “aumentar a homogeneidade e transparência do sistema de governação” e que “esses aperfeiçoamentos poderiam ser conseguidos sobretudo através de alterações às leis eleitorais”. Contudo, e apesar de reconhecer que o debate tinha suscitado várias propostas de reforma, “todas comportando vantagens e desvantagens”, o PSD insistiu em que seria, agora, nesta legislatura, altura de fazer escolhas. Tem legitimidade política para o tentar fazer.

Assim, e nesse sentido, propôs diversas reformas, entre elas, a que aponta para “Consagrar o princípio da homogeneidade e transparência do governo local” o que, significaria, no caso de ausência de maioria de um único partido ou lista de cidadãos, que a Assembleia Municipal deveria funcionar como órgão do qual emana o apoio político aos executivos, sejam eles de coligação ou não. Por outro lado, escrevia-se no programa eleitoral, os executivos deveriam “responder de um modo coeso pela sua acção”, ou seja, no entender do PSD, os executivos municipais devem deixar de ser “câmaras de representação”, tarefa a assegurar pelas Assembleias Municipais.

Propôs, ainda, e entre outas coisas, que se deveria “Simplificar o processo eleitoral”, fazendo com que haja uma única eleição, a eleição para a Assembleia Municipal, ao contrário das duas hoje existentes. Nesta solução, só o Presidente da Câmara, o primeiro candidato da lista mais votada para a Assembleia Municipal, é eleito directamente pelos eleitores, sendo a vereação escolhida pelo Presidente da Câmara e aprovada pela Assembleia Municipal.

Ora, para além do desacordo político-ideológico que possa existir à partida quanto aquilo que foi “prometido” em matéria de Administração Local, e existe em larguíssimos sectores de opinião, mesmo no seio de pessoas que, à partida, são apoiantes do executivo, há questões de conteúdo objectivo naquilo que agora surgiu que causam alguma perplexidade. Desde logo porque não se entende como é que se vai “simplificar o processo eleitoral”, nem, tão-pouco, por que motivo seria necessário simplifica-lo. Depois, porque lendo o que consta no “Documento Verde” nota-se a existência de diferenças substanciais relativamente às propostas eleitorais, para além de diversos pontos pouco claros.

Ora vejamos:

Diz-se no Documento Verde que o modelo a seguir deverá ser o de um “executivo homogéneo” sujeito à fiscalização da Assembleia Municipal; que o “Presidente do Município” é o cidadão que encabeça a lista à Assembleia Municipal mais votada; que os restantes membros do Órgão Executivo são escolhidos pelo “Presidente do Município” de entre os membros eleitos para a Assembleia Municipal; e que a Assembleia Municipal deverá ter poderes reforçados.

Então, há que perguntar o seguinte:

O que é, exactamente, a figura de Presidente do Município”? É um órgão? Passará a não haver Câmara Municipal, mas tão-somente, um “órgão executivo” comandado pelo presidente do município? Como o Município é, face à legislação, composto por dois órgãos, a Câmara Municipal e a Assembleia Municipal, o presidente do Município preside aos dois? Parece ser absurdo, mas, por isso mesmo, há que esclarecer esta situação.

E não valerá a pena trazer à colação o exemplo daquilo que se passa com o Governo e da Assembleia da República para tentar ultrapassar dúvidas e confusões. Porque não são realidades político-constitucionais comparáveis e por outros diversos motivos. Desde logo porque o “presidente” do Governo poderá ser, em certos casos, um cidadão diverso daquele que encabeçou a lista mais votada para a Assembleia da República e, por outro lado, existe um outro órgão essencial a nível do Estado que é o Presidente da República, que ao nível local não tem qualquer paralelo.

Embora a proposta não chegue ao limite de prever que o recrutamento dos vereadores se faça num universo estranho aos eleitos, como acontece em certas realidades anglo-saxónicas (cujos executivos são corpos técnicos contratualizados para o efeito), é claro que estes membros do executivo ficam “dependentes” política e funcionalmente do presidente. Ou seja, é a hierarquização total de um órgão que já tinha presidencialismo que chegasse.

Mas, as dúvidas não ficam por aqui. De facto, não se sabe como o “cidadão que encabeça a lista vencedora para a Assembleia Municipal”, e futuro Presidente do Município, escolherá os vereadores de “entre os membros eleitos para a Assembleia Municipal”. Poderá fazê-lo, escolhendo vereadores de qualquer uma das listas concorrentes? Ou só poderá seleccionar os vereadores de entre os membros da sua própria lista? E poderá fazê-lo apenas uma vez, no início do mandato, ou haverá trânsito frequente entre a Assembleia Municipal e o órgão executivo, com membros que, umas vezes são “vereadores”, outras vezes são “deputados”? Quaisquer que sejam as respostas dadas, novas questões se podem colocar: de facto, as muito badaladas figuras da homogeneidade e da estabilidade não se afiguram compagináveis em muitos cenários reais expectáveis.

Haveria, ainda, que demandar como é que se reforçarão “os poderes da Assembleia Municipal” quando o seu futuro presidente será uma “segunda escolha”, não sujeita ao veredicto eleitoral directo, o que numa comunidade local é indispensável? E, por outro lado, como terá a Assembleia Municipal “poderes reforçados” quando a sua representatividade vai ser “encolhida”, e quando alguns d os seus “melhores” pares serão cooptados para o executivo?

Enfim, embora através da alteração das leis, e desde que não se cometam inconstitucionalidades, muitas destas questões colocadas se possam acomodar, sempre se restará a questão essencial: para quê ir alterar um sistema que não traz, nem nunca trouxe, problemas de maior à administração local e aos cidadãos? Houve alguma vez algum movimento de fundo contra o sistema? Não, nunca houve!

Não querendo fazer críticas sem fundamento, e aceitando que até poderá haver interesse em discutir este tema político – porque é disso que se trata- até porque não há modelos perfeitos e inquestionáveis, parece adequado dizer que esta reforma, no que à democracia local real portuguesa diz respeito, é um exercício desnecessário e gratuito, lançado na base de especulações diletantes, alimentadas por modelações de benchmarking político despropositados.

O Documento Verde, e algumas considerações políticas feitas, ad latere, por membros do governo, versam, ainda, outros cinco capítulos de grande importância: o da organização administrativa do território, o da autonomia local e poderes de tutela, a gestão do sector empresarial local, o da gestão municipal e intermunicipal e o do financiamento.

Desde logo dizer que o governo confirmou, mais uma vez, que não dará aquele que seria um passo fundamental para a descentralização prevista na Constituição: a regionalização. Embora se fale muito em descentralização no documento em análise.

Por outro lado, e por razões tácticas, o governo prescindiu, para já, de forçar a redução do número de municípios. Trata-se de um desiderato de que o governo desistiu, não porque tivesse ficado esclarecido quanto à inoportunidade da desmesurada medida indicada pela Troika, mas sim por não querer uma guerra com a ANMP. Ficar-lhe-ia melhor que, à semelhança do que se vem passando com a questão da TSU, afrontasse a inapropriada receita regista no MoU.

De todos os capítulos acima referidos deixam-se algumas considerações sintéticas acerca de três matérias: o sector empresarial local, a organização do território e a gestão municipal e intermunicipal.

Conhecendo bem a questão das empresas locais – a primeira empresa municipal de “novo tipo” foi lançada em Loures, em 1992, quando ainda nem havia “legislação específica” para o fazer, o que deu muito trabalho político e técnico – reconhece-se que houve, ao longo dos últimos 15 anos alguns exageros e desvios à visão originária, e que, portanto, devem ser corrigidos. Contudo, reafirmar de forma muito clara, que, um certo tipo de empresas públicas municipais e intermunicipais, são úteis e necessárias.

Quanto à organização administrativa do território, o Governo propõe-se, diz o Documento Verde, promover o desenvolvimento de um “plano de reorganização e reestruturação do mapa autárquico, apontando mesmo para que as alterações do mesmo resultante entrem em vigor no próximo ciclo eleitoral local, reforçando desta forma a prestação do serviço público e aumentando a eficiência”.

Ou seja, a reforma que venha a conseguir-se realizar, não terá, neste domínio, qualquer efeito de ataque no período mais crítico da crise financeira e orçamental, como já antes se referiu. E vai, na prática, incidir quase exclusivamente sobre as Freguesias, porque as fusões municipais facultativas que venham a acontecer serão residuais, mesmo que os “incentivos” sejam extraordinários. Não se acredita, por exemplo, que Loures e Odivelas, arrepiando caminho, venham agora a refundir-se!

Haverá oportunidade para discutir esta questão a fundo durante o período que durará a discussão pública, mas há aspectos que não se compreendem há partida, mesmo ultrapassadas que sejam certas dúvidas de natureza técnica (As distâncias referidas são lineares ou por estradas? Quando se diz “raio” é mesmo raio ou é do diâmetro equivalente do que estamos a falar?)

Exemplos:

a) Numa cidade com cerca de 80 000 habitantes, sede de um concelho do designado nível 1, que actualmente tem quatro das seis freguesias “predominantemente urbanas” no casco urbano contínuo, verificar-se-á, pela dupla aplicação dos critérios “raio de 3 km[1]” e “mínimo de 20 000 habitantes”, a redução a uma única freguesia (ou duas, no máximo). Dizer que, não obstante, esta fusão forçada se contribuirá para reorganizar o mapa administrativo, trazer ganhos de escala e dimensão, gerar mais descentralização de novas competências, reforçar a actuação da freguesia resultante da fusão e, tudo isto, salvaguardando as especificidades locais e melhorando o serviço às populações e a representatividade dos cidadãos, parece ser um bocado exagerado.

b) É provável – tem que se comprovar através de casos reais – que, em muitas áreas “rurais” dos concelhos do interior centro e norte, as povoações/freguesias dispersas, separadas por, até dois ou três km lineares, e com pouco mais de 500 habitantes, se mantenham. Não se vê que isso seja mau, devido às questões políticas, sócias e culturais, mas, pergunta-se, onde fica aqui a tal racionalidade que o governo diz visar?

No seu programa eleitoral o partido maioritário dizia que “O princípio da organização territorial sub-regional em Portugal deve ser o do voluntariado. Todavia, em nome do princípio da estabilidade, devemos dar uma oportunidade ao sistema de organização baseado nas NUT´s existentes. Uma oportunidade devidamente monitorizada e avaliada em função dos desafios que o futuro coloca ao País”. E, ainda, que “Compete às autarquias, em cada domínio das respectivas competências, determinar a sua pertença a associações intermunicipais. Este princípio de “geometria variável” possibilita uma melhor racionalização da sua actividade e da sua intervenção em prol dos cidadãos”.

Acrescentava-se, aliás, que “A associação de municípios deve continuar a assentar na legitimidade democrática dos municípios que a compõem”.

Bom, antes de mais esclarecer que as referidas NUT’s e, já agora, as LAU’s que não são mencionadas, não são unidades de organização administrativa e, muito menos, políticas, mas tão-somente unidades estatísticas de base económico/demográfica. Daí, aliás, a enorme dificuldade de fazer comparações entre as diversas realidades europeias, com as diversíssimas soluções político-administrativas existentes, depositadas no território depois de décadas e, mesmo, séculos de amadurecimento.

Parece poder inferir-se de uma primeira leitura do documento ora apresentado que o governo deseja concentrar a realidade intermunicipal nas CIM e nas Áreas Metropolitanas, o que significará a extinção de muitas associações hoje existentes.

De facto, quando se diz que se pretende a “Redefinição das competências, promovendo a valorização da actuação das Comunidades Intermunicipais e das Áreas Metropolitanas” e, por outro lado, que quer regular o “Associativismo Intermunicipal com vista à sua qualificação, evitando a sobreposições e gerando a poupança de recursos”, além de que se deve promover a “ aposta no Associativismo Municipal” mas que este deve estar “focado nas Comunidades Intermunicipais e nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto” é isso que se quer, de facto, que aconteça.

Aliás, para que não haja lugar a dúvidas vai-se mais longe: “É importante referir que todo o restante Associativismo Municipal, que não as CIM e as Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, deve ser analisado quanto à sua continuidade, procurando-se a progressiva passagem das competências das suas estruturas para as CIM, e sua posterior extinção, qualificando o modelo de gestão e poupando racionalizando recursos”, diz o Documento Verde.

Ou seja, o princípio do voluntariado municipal com vista ao associativismo, só mesmo para programa eleitoral!

Há no Documento uma frase interessante e enigmática: é a que diz que se quer o “Aprofundamento da legitimidade e do controlo democrático das Comunidades Intermunicipais e das Áreas Metropolitanas”! Como se fará esse aprofundamento?

Finalmente, dizer que, quando se refere as especificidades de Lisboa e Porto, e das respectivas Áreas Metropolitanas que, por isso, “devem receber um conjunto de competências tanto do Poder Central como do Poder Local, designadamente em áreas sensíveis como os Transportes, Reabilitação Urbana, Águas, Saneamento e Gestão de Resíduos, em busca de maior eficiência e novas economias de escala”, se abre um campo enorme e muito delicado de análise política e económica, muito difícil de concretizar nas actuais circunstâncias.

Incontornável é a questão da redução dos eleitos nos órgãos municipais e nas freguesias e, ainda, o drástico corte no número de dirigentes municipais.

Sugerir, como hipotética forma de endireitar as contas municipais, as referidas reduções de vereadores e dirigentes, seria caricato não fora a enorme perturbação psicossocial que vai lançar nas estruturas municipais durante os próximos anos.

No que aos dirigentes diz respeito, que, em alguns municípios, sofrem um corte profundíssimo, para além da desadequação perante as necessidades objectivas existentes no terreno, sobra a magna questão de saber se é intenção do governo que os municípios despeçam os “despromovidos”. É que se não pretende fazer isso, como se espera e supõe, então não se poupará grande coisa porque, em grande parte das situações, aquilo que um técnico superior de carreira ganha a mais por ter responsabilidades de chefia é irrisório. De facto, o que tem a mais são responsabilidades e trabalho.

Não haverá ninguém nas equipas que estão a trabalhar neste dossier que saiba a importância do designado, embora impropriamente, “capital intelectual”, e o quanto ele é vital nas organizações modernas?

Enfim, descontadas as diversas referência aos “estudos” e “debates” que se propõe existirem, poderá reafirmar-se que esta proposta “política” está muito longe de ter a densidade que se imporia numa reforma tão profunda e delicada como esta deveria ser se feita ao nível do conjunto da Administração Pública, e independentemente do seu conteúdo.

De facto, o pacote de mexidas destina-se quase em exclusivo a satisfazer as exigências da Troika. Admite-se que as próprias ideias defendidas há muito tempo pelo ministro Miguel Relvas estarão mal suportadas no esboço apresentado.

O documento está, nisso estamos de acordo, muito verde.

[1] Atenção, não é diâmetro!


 

O seu comentário
Os campos assinalados com * são de preenchimento obrigatório

Digite em baixo os caracteres desta imagem

Se tiver dificuldade em enviar o seu comentário, ou se preferir, pode enviar para o e-mail newsletter@comunistas.info.